黨的十九大報(bào)告提出，必須堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局。當(dāng)前，我國(guó)礦業(yè)開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾凸顯，尤其是生態(tài)紅線(xiàn)的劃定，礦業(yè)生產(chǎn)環(huán)境成本大幅提高，保護(hù)性特定礦種管理面臨諸多問(wèn)題。對(duì)此，必須加強(qiáng)供給側(cè)改革，以總量控制促進(jìn)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)采保護(hù)性制度建設(shè)，有效促進(jìn)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源保護(hù)。
礦產(chǎn)資源開(kāi)采的保護(hù)性制度及其成效
國(guó)土資源部近年來(lái)制定了各項(xiàng)法律規(guī)章加強(qiáng)礦產(chǎn)資源保護(hù)。
加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)管理，從源頭控制。從1999年4月開(kāi)始的隨后幾年,國(guó)土資源部陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)管理文件暫停受理鎢、銻和稀土礦探礦權(quán)和采礦權(quán)，至今沒(méi)有放開(kāi)。2009年開(kāi)始開(kāi)展礦業(yè)權(quán)清理工作，通過(guò)資源整合使礦業(yè)權(quán)向大型企業(yè)集中，目前稀土行業(yè)形成六大集團(tuán)，千噸以上鎢礦企業(yè)17家，有效提升了產(chǎn)業(yè)科技水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)整治，對(duì)無(wú)證、越界等非法礦業(yè)活動(dòng)進(jìn)行了嚴(yán)厲打擊。通過(guò)收緊礦業(yè)權(quán)，從源頭上有效遏制了無(wú)序開(kāi)采亂象，礦業(yè)秩序得到大大改觀。
實(shí)行總量控制政策，管好開(kāi)采與生產(chǎn)。國(guó)土資源部從2002年開(kāi)始先后對(duì)鎢礦、稀土、銻礦實(shí)行開(kāi)采總量控制。政策實(shí)施前，稀土礦山生產(chǎn)呈持續(xù)增長(zhǎng)，1990年~2005年間礦山產(chǎn)量增長(zhǎng)率為14.1%。2006年實(shí)施總量控制后，才轉(zhuǎn)入下降通道。銻礦山1981年~2007年，銻精礦產(chǎn)量年增長(zhǎng)率7.4%，2009年以后大幅下降。2010年，工業(yè)和信息化部開(kāi)始實(shí)行“指令性生產(chǎn)計(jì)劃”管理，2015年改為“生產(chǎn)總量控制指標(biāo)”管理，對(duì)企業(yè)加工生產(chǎn)總量進(jìn)行控制。
實(shí)行出口配額管理。國(guó)家從1998年開(kāi)始對(duì)部分礦產(chǎn)品實(shí)施出口配額制度，規(guī)定企業(yè)年度出口量不得超過(guò)其擁有的配額數(shù)量。出口配額限制，對(duì)于源頭調(diào)控保護(hù)性礦種資源開(kāi)采、規(guī)范礦產(chǎn)品出口、抑制資源低價(jià)賤賣(mài)起到了一定作用。2014年，在世貿(mào)組織裁定下我國(guó)取消了出口配額制度，改為出口備案制度。
推進(jìn)資源整合和專(zhuān)項(xiàng)整治。國(guó)土資源部不斷加強(qiáng)和完善保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種的勘查開(kāi)采管理。2011年，國(guó)家頒布《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，實(shí)施了環(huán)保準(zhǔn)入、淘汰落后產(chǎn)能、稀土專(zhuān)用增值稅發(fā)票等一系列管理制度，連續(xù)幾年開(kāi)展稀土開(kāi)采、生產(chǎn)、環(huán)保、打擊走私等專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，使稀土違法得到有效遏制。通過(guò)資源整合，礦業(yè)權(quán)清理整頓，產(chǎn)能向大型企業(yè)集中，礦業(yè)秩序大大改善，產(chǎn)能集中度大大提高。
保護(hù)性開(kāi)采特定礦種管理面臨諸多問(wèn)題
礦業(yè)權(quán)管理收緊影響礦業(yè)市場(chǎng)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，多年暫停受理鎢、稀土等保護(hù)性礦種勘查開(kāi)采權(quán)許可證申請(qǐng)，在生產(chǎn)中出現(xiàn)許多實(shí)際問(wèn)題。比如：在原有采礦權(quán)范圍內(nèi)新增資源量、擴(kuò)邊新增資源量或者找到非探礦權(quán)證礦種等，均面臨探采礦業(yè)權(quán)的變更登記、探轉(zhuǎn)采是否招拍掛等實(shí)際問(wèn)題，均無(wú)法辦理相關(guān)手續(xù)。少數(shù)地方以探代采、以多金屬礦或假借其他礦種名義開(kāi)采，以及礦山實(shí)施技改擴(kuò)大產(chǎn)能，以資源綜合利用名義擴(kuò)大產(chǎn)能等，這些違法違規(guī)行為增多，大多數(shù)處于監(jiān)管盲區(qū)。
同時(shí)，保護(hù)性開(kāi)采特定礦種總量控制存在監(jiān)管盲區(qū)?？傮w來(lái)看，通過(guò)總量控制，主采礦開(kāi)采總量基本得到有效控制，但市場(chǎng)實(shí)際消費(fèi)的礦產(chǎn)資源量還是超出開(kāi)采總量控制額度。其中的差額來(lái)源，一部分是綜合利用超出的部分，還有一部分是非法開(kāi)采、多金屬名義開(kāi)采等途徑流入市場(chǎng)的部分。由不同部門(mén)分別下達(dá)開(kāi)采總量指標(biāo)和生產(chǎn)總量指標(biāo)，造成生產(chǎn)總量指標(biāo)與開(kāi)采權(quán)許可證核定的開(kāi)采規(guī)模往往不一致，企業(yè)必然就高不就低，這導(dǎo)致對(duì)超指標(biāo)生產(chǎn)無(wú)法處罰，不利于指標(biāo)管理，也造成監(jiān)管困難。
此外，保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的環(huán)境成本差別增大。近年來(lái)，正規(guī)生產(chǎn)企業(yè)、大型國(guó)有礦山在環(huán)保設(shè)施投入、技術(shù)改造方面投入比較大，而民營(yíng)企業(yè)、小型礦山以及非法盜采者在這方面的投入很少，礦產(chǎn)品價(jià)格具有明顯優(yōu)勢(shì)，對(duì)礦產(chǎn)品市場(chǎng)產(chǎn)生比較大的影響，導(dǎo)致礦產(chǎn)品價(jià)格在低位徘徊，正規(guī)企業(yè)利潤(rùn)空間下降甚至虧本經(jīng)營(yíng)。
以供給側(cè)改革推進(jìn)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整
筆者認(rèn)為，結(jié)構(gòu)調(diào)整是資源保護(hù)的關(guān)鍵。礦業(yè)權(quán)管理、總量控制都是從礦業(yè)開(kāi)發(fā)的源頭入手進(jìn)行管理，雖然取得一定效果，但卻存在與終端消費(fèi)市場(chǎng)不一致的問(wèn)題。從目前礦產(chǎn)品消費(fèi)流向來(lái)看，鎢、稀土等礦產(chǎn)資源均以國(guó)內(nèi)消費(fèi)為主。但是，低端產(chǎn)能大、高端產(chǎn)品研發(fā)不足，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)初中級(jí)水平占比高、高附加值產(chǎn)品少，是我國(guó)礦業(yè)加工冶煉領(lǐng)域的主要問(wèn)題。消耗高于總量控制指標(biāo)的礦產(chǎn)資源，卻以生產(chǎn)中低端產(chǎn)品為主，在造成產(chǎn)能閑置的同時(shí)，也一定程度上刺激了源頭開(kāi)采。開(kāi)采強(qiáng)度過(guò)大，儲(chǔ)采比下降，會(huì)使我們失去資源優(yōu)勢(shì)。因此，源頭管理還需要配合中下游企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以較少原料生產(chǎn)高附加值產(chǎn)品。
對(duì)此，有必要加強(qiáng)供給側(cè)改革，通過(guò)總量控制促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。建議通過(guò)指標(biāo)內(nèi)礦石原料的流向調(diào)控，來(lái)抑制中低端產(chǎn)品產(chǎn)能，鼓勵(lì)和保障高端產(chǎn)能，逐步實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。建議從對(duì)中下游冶煉加工企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品進(jìn)行分類(lèi)定級(jí)入手，核定不同級(jí)別產(chǎn)品產(chǎn)能，將開(kāi)采總量有效應(yīng)用到中高端生產(chǎn)加工企業(yè)。中低端產(chǎn)品加工作為高端產(chǎn)品的前端生產(chǎn)，盡可能為國(guó)內(nèi)高端生產(chǎn)提供供給，而非大量出口獲得較低收益。利用總量指標(biāo)流向調(diào)控，促使礦業(yè)中下游低端、中小企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，支持大中型企業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)品加工企業(yè)發(fā)展，淘汰落后產(chǎn)能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大型礦企，使優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的地位不僅僅體現(xiàn)在資源本身儲(chǔ)量上，更要體現(xiàn)在終端產(chǎn)品供應(yīng)上。
同時(shí)，還應(yīng)該加大科技創(chuàng)新力度，提高礦產(chǎn)品科技含量。我國(guó)是礦產(chǎn)品出口貿(mào)易第一大國(guó)。但從出口產(chǎn)品特點(diǎn)看，中低端產(chǎn)品占比較大，高附加值高技術(shù)含量產(chǎn)品較少。我國(guó)供應(yīng)全球80%以上的鎢原料，但高端裝備制造業(yè)用硬質(zhì)合金仍需大量進(jìn)口。要改變貿(mào)易產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，必須盡快進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并控制出口產(chǎn)品類(lèi)型等級(jí)，提高出口產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
在此基礎(chǔ)上，有必要建立資源儲(chǔ)備制度。建議在加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)管理和總量控制的同時(shí)，進(jìn)行保護(hù)性開(kāi)采特定礦產(chǎn)資源礦產(chǎn)地和礦產(chǎn)品儲(chǔ)備。這是確保優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，要盡快出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，有效落實(shí)。