將碳達(dá)峰碳中和納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)整體布局
習(xí)近平總書記指出，要把碳達(dá)峰碳中和納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)整體布局。碳達(dá)峰碳中和明確了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略方向和目標(biāo)要求，將成為生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），這是新發(fā)展理念指導(dǎo)下做好碳達(dá)峰碳中和工作的系統(tǒng)部署，是管總管長遠(yuǎn)的綱領(lǐng)性文件。日前，國務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），聚焦“十四五”和“十五五”兩個(gè)關(guān)鍵五年，明確各地區(qū)、各領(lǐng)域、各行業(yè)推進(jìn)碳達(dá)峰具體任務(wù)部署。兩份文件對(duì)于深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有十分重要的指導(dǎo)意義。
一、碳達(dá)峰碳中和是生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)延續(xù)和深化
改革開放以來，我國的生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是1978—1998年的問題導(dǎo)向階段。這一時(shí)期，我國的環(huán)境保護(hù)逐步從以末端治理為主過渡到過程控制，同時(shí)也在政策制度上進(jìn)行了有益探索，節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境成為基本國策，可持續(xù)發(fā)展成為國家戰(zhàn)略。第二階段是1999—2012年的規(guī)模治理階段。這一時(shí)期，我國開始實(shí)施大規(guī)模環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和退耕還林等大規(guī)模生態(tài)工程，開始努力尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境之間的平衡點(diǎn)。但另一方面，加入WTO后的經(jīng)濟(jì)高速增長也帶來了新的環(huán)境壓力。第三階段是黨的十八大以來的系統(tǒng)推進(jìn)階段。這一時(shí)期，提出了新發(fā)展理念，系統(tǒng)總結(jié)并確立了習(xí)近平生態(tài)文明思想，將自上而下的頂層設(shè)計(jì)和自下而上的試點(diǎn)探索相結(jié)合，探索形成具有中國特色的生態(tài)文明制度體系。
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，更加強(qiáng)調(diào)把生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)。要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，必須優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)發(fā)展方式發(fā)生系統(tǒng)性變革。
碳達(dá)峰碳中和為我國提供了一個(gè)中長期愿景、綜合性目標(biāo)和系統(tǒng)實(shí)施平臺(tái)，成為加快生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)性抓手。實(shí)現(xiàn)碳中和愿景將使我國的能源、環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生結(jié)構(gòu)性和增長范式變化，涉及生產(chǎn)、消費(fèi)、流通和貿(mào)易等各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展方式變革與轉(zhuǎn)型路徑創(chuàng)新，從而形成碳中和轉(zhuǎn)型導(dǎo)向下的發(fā)展與安全利益新格局和新模式。從時(shí)間段看，實(shí)現(xiàn)碳中和將跨越40年，是一個(gè)連續(xù)性、結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)型過程，期間充滿機(jī)遇和挑戰(zhàn)，也可以看作是轉(zhuǎn)型發(fā)展的“新長征”。在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，以前的相關(guān)概念、指標(biāo)都不具有碳中和這么兼具系統(tǒng)性、引領(lǐng)性、實(shí)踐性的特點(diǎn)，它本身帶來的影響也將是復(fù)雜和深遠(yuǎn)的。
二、碳達(dá)峰碳中和將成為生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的核心議題與關(guān)鍵目標(biāo)
今年4月30日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“十四五”時(shí)期，我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。各級(jí)黨委和政府要拿出抓鐵有痕、踏石留印的勁頭，明確時(shí)間表、路線圖、施工圖。在“十四五”、“十五五”乃至更長時(shí)間內(nèi)，碳達(dá)峰碳中和都會(huì)成為生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的核心議題與目標(biāo)愿景，引領(lǐng)并推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面綠色轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展。
碳達(dá)峰碳中和是引領(lǐng)創(chuàng)新、倒逼改革、促進(jìn)轉(zhuǎn)型的重要途徑。我國在可再生能源投資、應(yīng)用，以及電動(dòng)汽車的生產(chǎn)、綠色消費(fèi)等方面處于全球領(lǐng)先位置，已成為全球綠色低碳技術(shù)的重要提供者和引領(lǐng)者。在《巴黎協(xié)定》框架下，實(shí)現(xiàn)碳中和已成為全球共識(shí)，綠色低碳技術(shù)在全球范圍內(nèi)需求旺盛，綠色低碳產(chǎn)業(yè)將成為未來重要的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，綠色低碳正融入所有產(chǎn)業(yè)發(fā)展改革創(chuàng)新進(jìn)程。在未來低碳、零碳領(lǐng)域競(jìng)合并存的格局下，需要進(jìn)一步加大力度，全面布局低碳、零碳及負(fù)排放技術(shù)的研發(fā)和商業(yè)化應(yīng)用，通過自身綠色市場(chǎng)規(guī)模和政策引領(lǐng)，不斷降低綠色低碳技術(shù)成本，提升我國在綠色低碳科技領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)力，獲得未來新型自然、氣候友好型經(jīng)濟(jì)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，撬動(dòng)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)良性轉(zhuǎn)型并提高長期經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力與可持續(xù)安全能力。
碳達(dá)峰碳中和是緩解人與自然矛盾、實(shí)現(xiàn)綠色高質(zhì)量發(fā)展的根本手段。在新的國內(nèi)外復(fù)雜環(huán)境特別是全球氣候變化日益嚴(yán)峻的背景下，我國能源資源安全問題依然突出、環(huán)境污染治理任務(wù)重、生態(tài)系統(tǒng)不斷面臨新壓力，實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)可以提供系統(tǒng)的解決方案。從發(fā)展角度看，碳排放與大氣污染物同根同源，碳達(dá)峰碳中和工作要求加速能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這將在促進(jìn)減污降碳的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量不斷提升。從自然角度看，自然生態(tài)系統(tǒng)是碳匯的重要來源，是更好利用可再生能源的發(fā)展空間，并且人類可以通過學(xué)習(xí)自然演化的規(guī)律，提供基于自然的解決方案。因此，《意見》和《方案》提出要通過國土空間規(guī)劃優(yōu)化、實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)，以及在森林、草原、濕地、海洋等生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施基于自然的解決方案等手段提升碳匯能力，這將為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)提供重要補(bǔ)充，同時(shí)實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)、土壤改善、空氣質(zhì)量凈化等多重協(xié)同效益，保障高質(zhì)量發(fā)展的“自然向好”及人與自然和諧共生。
碳達(dá)峰碳中和是我國深度參與全球治理、擴(kuò)大對(duì)外開放水平的重要抓手。當(dāng)前國際政治經(jīng)濟(jì)格局面臨深度不確定性，民粹主義和反全球化潮流盛行。新冠疫情驅(qū)動(dòng)下，主要大國的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈回調(diào)趨勢(shì)明顯，各國互信在降低，國際合作的空間被逐步壓縮。氣候變化作為重要的全球性議題，是為數(shù)不多各國有廣泛共識(shí)的領(lǐng)域。由于氣候變化問題的戰(zhàn)略性、全局性與綜合性，加強(qiáng)氣候變化領(lǐng)域更廣泛的國際合作、推動(dòng)綠色“一帶一路”建設(shè)、提高更科學(xué)公平的綜合解決方案，將在改善多雙邊關(guān)系中發(fā)揮支柱性作用，強(qiáng)化我國在全球氣候治理乃至全球治理中的引領(lǐng)者角色，并有望撬動(dòng)其他相關(guān)領(lǐng)域的合作。
三、積極探索中國特色的生態(tài)文明建設(shè)和全面綠色轉(zhuǎn)型之路
中國的發(fā)展成績有目共睹，同時(shí)也面臨前所未有的挑戰(zhàn)和國內(nèi)外新發(fā)展環(huán)境，沒有成熟的碳中和經(jīng)驗(yàn)和模式可參考借鑒。中國的綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展之路將是一個(gè)不斷繼承、實(shí)踐、學(xué)習(xí)、提升、完善的過程。在《意見》和《方案》的指導(dǎo)下，促進(jìn)理論與實(shí)踐互動(dòng)，保持力度與節(jié)奏，根據(jù)“全國一盤棋”的部署，通過實(shí)踐創(chuàng)新、動(dòng)態(tài)調(diào)整、漸進(jìn)優(yōu)化的過程，有序?qū)崿F(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。
《意見》和《方案》結(jié)合我國建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展需求，統(tǒng)籌考慮發(fā)展與減排、整體與局部、國際與國內(nèi)、短期與中長期的關(guān)系，從轉(zhuǎn)型路徑和制度政策保障兩個(gè)方面，提出了碳達(dá)峰碳中和的主要任務(wù)?？傮w而言，未來圍繞碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，要優(yōu)先做好系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略引領(lǐng)，并將短中長期目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，識(shí)別關(guān)鍵部門、行業(yè)和地區(qū)的轉(zhuǎn)型路徑和優(yōu)先事項(xiàng)，同時(shí)加強(qiáng)法治、行政、經(jīng)濟(jì)等多重制度政策和體制機(jī)制改革，系統(tǒng)推進(jìn)我國的生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。我們必須認(rèn)識(shí)到，實(shí)現(xiàn)碳中和愿景，全面綠色轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)性變革是核心，降低二氧化碳排放是根本，碳匯和負(fù)排放措施是補(bǔ)充。
一是以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型為引領(lǐng)，推動(dòng)全方位結(jié)構(gòu)性變革。要繼續(xù)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)四個(gè)方面的結(jié)構(gòu)性變革。推進(jìn)構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，提質(zhì)增效、淘汰落后產(chǎn)能、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展。構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、有序退煤退油，實(shí)施能耗雙控制度，構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)。打造智能共享綠色低碳的交通基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸體系，加快發(fā)展綠色運(yùn)輸方式，深入實(shí)施城市公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，繼續(xù)大力推廣新能源車，推廣智能交通。推動(dòng)構(gòu)建有利于碳達(dá)峰碳中和的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局，建設(shè)集約、智能、韌性、低碳及可持續(xù)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，在生態(tài)保護(hù)紅線科學(xué)管控的基礎(chǔ)上，考慮提高生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力、可再生能源混合用地模式及相應(yīng)政策。
二是推動(dòng)氣候治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，將碳達(dá)峰碳中和納入法治軌道。《意見》明確要研究制定碳中和專項(xiàng)法律，補(bǔ)齊在綠色轉(zhuǎn)型和低碳發(fā)展方面的法制短板。這需要中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并通過深化改革完善管理機(jī)制，通過制定專項(xiàng)計(jì)劃，統(tǒng)籌制修訂碳中和相關(guān)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系，協(xié)調(diào)配套相關(guān)政策措施，使落實(shí)雄心目標(biāo)在法治保障下全面如期實(shí)現(xiàn)。具體而言，未來法律法規(guī)體系應(yīng)優(yōu)先確立碳達(dá)峰碳中和的法律地位，并構(gòu)建以碳排放或溫室氣體排放總量控制制度為核心，以碳排放許可、碳排放空間配置、碳排放權(quán)交易、碳排放測(cè)量報(bào)告核查等配套制度為支撐，兼及推動(dòng)新能源發(fā)展、清潔發(fā)展、綠色低碳公正轉(zhuǎn)型等各項(xiàng)靈活執(zhí)行機(jī)制的法治體系。
三是全國一盤棋，制定分部門分領(lǐng)域分地區(qū)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的時(shí)間表、路線圖。加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。在多利益相關(guān)方參與的情況下，中央發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，形成廣泛共識(shí)，明確各方責(zé)任，推動(dòng)形成良治。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)氣候變化的國內(nèi)、國際事務(wù)，堅(jiān)持全國“一盤棋”，推動(dòng)各地區(qū)各部門制定碳達(dá)峰碳中和的時(shí)間表和路線圖，探索地方和行業(yè)在碳達(dá)峰目標(biāo)、政策措施上相互協(xié)調(diào)的手段和路徑。同時(shí)，盡快選擇不同條件特點(diǎn)的地方、行業(yè)和企業(yè)，開展先行示范。
四是統(tǒng)籌國際和國內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化工作，努力構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。新形勢(shì)下，探索中國特色的綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展道路不僅針對(duì)自身發(fā)展，而且要發(fā)揮綠色領(lǐng)導(dǎo)力，重塑全球綠色價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈，完善區(qū)域/流域、城市群治理模式，以及構(gòu)建多層次綠色伙伴關(guān)系，對(duì)世界可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程與實(shí)現(xiàn)全球碳中和目標(biāo)產(chǎn)生積極影響。應(yīng)對(duì)氣候變化是全球共同目標(biāo)，不僅需要國內(nèi)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，更需要廣泛的國際合作。要充分利用多邊機(jī)制及不同平臺(tái)，積極推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化國際合作，統(tǒng)籌推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè)，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化“南南合作”，通過總結(jié)最佳實(shí)踐與廣泛合作，與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體及其他發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體共享發(fā)展成果。（作者：王毅 顧佰和 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院）