擘畫(huà)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)新藍(lán)圖——《“十四五”節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃》政策解讀之二
近日，國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)了《“十四五”節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1516號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），對(duì)深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于節(jié)水工作的重要講話和指示批示精神，推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，全面提升水資源利用效率和效益，具有重要意義。
一、新時(shí)期水安全形勢(shì)要求全社會(huì)節(jié)水
黨的十八大以來(lái)，各地區(qū)各部門深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，著力解決水資源環(huán)境約束突出問(wèn)題，節(jié)水工作取得積極成效。我國(guó)以世界6%的水資源量，支撐和保障了世界20%的人口和17%的經(jīng)濟(jì)總量。與2015年相比，萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量下降28.0%，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量下降39.6%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.565，城市公共供水管網(wǎng)漏損率10%左右，在用水總量基本不增加的情況下支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)約6%的增長(zhǎng)。
但是，水資源嚴(yán)重短缺依然是我國(guó)基本水情，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要瓶頸制約。部分地區(qū)用水粗放、水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律認(rèn)識(shí)不夠、把握失當(dāng)。由于沒(méi)有認(rèn)識(shí)到水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的有限承載力，加之氣候變化影響加劇，水資源供求處于緊平衡狀態(tài)，區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性和水質(zhì)性矛盾凸顯，當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期水安全保障形勢(shì)嚴(yán)峻。
因此，推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、促進(jìn)全社會(huì)節(jié)水，是緩解水資源供需矛盾的必然選擇，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。
二、《規(guī)劃》為系統(tǒng)治水提供重要依據(jù)
一是堅(jiān)持和落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針。民生為上，治水為要。治水要良治，良治的內(nèi)涵之一是要用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌水的全過(guò)程治理，分清主次，當(dāng)前的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是節(jié)水，從觀念、意識(shí)、措施等各方面都要把節(jié)水放在優(yōu)先位置?！兑?guī)劃》圍繞“提意識(shí)、嚴(yán)約束、補(bǔ)短板、強(qiáng)科技、健機(jī)制”五個(gè)方面部署開(kāi)展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)。引導(dǎo)廣大群眾增強(qiáng)節(jié)約保護(hù)水資源的思想認(rèn)識(shí)和行動(dòng)自覺(jué)。強(qiáng)化政府監(jiān)管，壓實(shí)目標(biāo)責(zé)任，嚴(yán)格考核管理。推進(jìn)節(jié)水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)短板。強(qiáng)化科技支撐，健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，完善市場(chǎng)機(jī)制。
二是堅(jiān)持人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相均衡。“有多少湯泡多少饃”，新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)要做到以水定需、量水而行、因水制宜，用強(qiáng)有力的約束提高發(fā)展質(zhì)量和效益?！兑?guī)劃》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。落實(shí)水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控，推動(dòng)用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。健全約束指標(biāo)體系，嚴(yán)格全過(guò)程監(jiān)管。同時(shí)，聚焦農(nóng)業(yè)農(nóng)村、工業(yè)、城鎮(zhèn)、非常規(guī)水源利用等重點(diǎn)領(lǐng)域，全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。
三是堅(jiān)持政府作用和市場(chǎng)機(jī)制兩手協(xié)同發(fā)力。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，要善用價(jià)，善用稅，讓價(jià)格杠桿和稅收杠桿調(diào)節(jié)供需求，倒逼節(jié)水效果提升。《規(guī)劃》提出，建立健全反映水資源稀缺程度和供水成本，有利于促進(jìn)節(jié)約用水、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃畠r(jià)形成機(jī)制。深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，完善居民生活用水階梯水價(jià)制度，放開(kāi)再生水、海水淡化水政府定價(jià)。總結(jié)水資源稅改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推開(kāi)水資源稅改革試點(diǎn)。依法落實(shí)節(jié)約用水、非常規(guī)水源利用等方面稅收等優(yōu)惠政策。
三、《規(guī)劃》為高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐
一是堅(jiān)定走節(jié)水降碳綠色發(fā)展道路。“十四五”時(shí)期，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向，應(yīng)牢固樹(shù)立“節(jié)水即降碳”“節(jié)水即治污”理念，推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型?！兑?guī)劃》指出，全面提升用水效率，推進(jìn)節(jié)水型城市建設(shè)，實(shí)施高耗水服務(wù)業(yè)節(jié)水；推行工業(yè)節(jié)水減污，開(kāi)展節(jié)水型工業(yè)園區(qū)建設(shè)；推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉，促進(jìn)畜牧漁業(yè)節(jié)水，推動(dòng)農(nóng)村生活節(jié)水。
二是全面推進(jìn)水資源循環(huán)利用。提高水安全保障能力，要構(gòu)建常規(guī)水與非常規(guī)水互補(bǔ)的供水格局，大力推進(jìn)污水資源化利用，減少新鮮水取用量，因地制宜推動(dòng)海水、雨水等利用?！兑?guī)劃》提出，將再生水、海水及淡化海水、雨水、微咸水、礦井水等非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置，逐年擴(kuò)大利用規(guī)模和比例。在城鎮(zhèn)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域持續(xù)推進(jìn)優(yōu)水優(yōu)用、循環(huán)利用和梯級(jí)利用，打通制約水循環(huán)的“堵點(diǎn)”。缺水地區(qū)嚴(yán)格控制具備使用非常規(guī)水源條件但未有效利用的高耗水行業(yè)項(xiàng)目新增取水許可。到2025年，全國(guó)非常規(guī)水源利用量超過(guò)170億立方米。
三是多措并舉凝聚合力推動(dòng)多元共治。《規(guī)劃》提出，按照中央部署、省級(jí)統(tǒng)籌、市縣負(fù)責(zé)原則，推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施。完善節(jié)約用水法律和標(biāo)準(zhǔn)體系。強(qiáng)化財(cái)政投入保障，鼓勵(lì)地方構(gòu)建多元化投入保障機(jī)制。將節(jié)水納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系和政績(jī)考核，加強(qiáng)對(duì)各責(zé)任部門的督促檢查，嚴(yán)格責(zé)任追究。完善公眾參與機(jī)制，充分發(fā)揮輿論監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督和行業(yè)自律作用，推動(dòng)節(jié)水多元共治。
“十四五”時(shí)期是促進(jìn)水資源節(jié)約集約利用、全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的重要機(jī)遇期。各地區(qū)各部門應(yīng)堅(jiān)持正確政績(jī)觀，牢固樹(shù)立大局意識(shí)，準(zhǔn)確把握保護(hù)和發(fā)展關(guān)系，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，形成工作合力，堅(jiān)決把節(jié)水型社會(huì)建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)到位。要精打細(xì)算用好水資源，從嚴(yán)從細(xì)管好水資源，全方位貫徹以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，走好水安全有效保障、水資源高效利用、水生態(tài)明顯改善的集約節(jié)約發(fā)展之路。
（龔道孝 中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院水務(wù)院院長(zhǎng)、中國(guó)城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會(huì)節(jié)約用水專業(yè)委員會(huì)主任/陶相婉 中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院水務(wù)院博士）
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